文：任泽平团队
介绍
党的二十届三中全会提出“深化财税体制改革”、“防范化解房地产、地方债务等重点领域风险”。
当前地方财政的突出问题可以概括为：土地财政大幅下降、非税收入猛增。
当前土地市场的遇冷，明显拖累了地方财政。楼市持续低迷，房地产企业资金紧张，拿地意愿较弱，土地市场大幅下滑已连续两年拖累地方财政。 2023年，地方国有土地使用权收入为5.8万亿元，较2021年峰值下降31.8%。总体而言，土地交易与收到土地出让收入之间存在时间滞后。由于当前土地市场持续冷淡，未来土地财政仍将面临下行压力。
目前，土地财政仍然是地方财政的核心组成部分。考虑到土地出让收入和相关税费，土地财政直接贡献了财政收入的40%以上，其中土地出让金是主力军。 2023年，土地出让金和五项房产税对地方财政的贡献比例分别为31.6%和10.1%。
过去，在房地产市场快速发展的增量阶段，土地财政在补充地方财力、促进经济增长、完善城市公共基础设施等方面发挥了积极作用。如今，随着房地产进入存量时代，市场仍处于深度调整阶段，土地市场持续深度低迷，“土地金融”崩溃的负面影响逐渐显现，地方财政收支矛盾加剧，地方债务偿还压力较大，地方企业项目违约等。缴费大幅上涨，部分地区工资、社保发放困难，非税收入大幅上升，营商环境严重恶化。
近期，不少企业反映，当地大量罚款没收、倒扣税务检查、异地执法等现象是几十年来罕见的。 1-7月全国非税收入2.4万亿元，同比增长高达12%，严重影响营商环境。以及企业信心2024土地政策，建议密切关注。这个时候，更重要的是放水去鱼，与人息息相关。
当前的房地产形势可以概括为：政策环境接近2014年最宽松的阶段，但形势却是1998年房改以来最严峻的，严重拖累了中国经济、就业、地方财政和金融稳定。这是周期性和政策因素叠加的结果，需要更大的救助措施，否则就有陷入日本“失去的三十年”陷阱的风险。但解决办法总是比困难多。只要采取切实有效的措施，中国房地产业仍有很大的发展空间。
我国未来的城镇化、提升、城市更新还有很大的空间。如果措施有效，中国就不会重蹈日本“失去的三十年”的覆辙。
当前必须恢复对房地产市场的信心。短期来看，下半年需要更大的增量政策来扭转当前的严峻形势。三项措施可以拯救房地产业：
1）设立规模超过3万亿元的大型住房银行。利率要低、期限要长、规模要大。它将收购开发商的土地和商品房库存，并将其用于租赁房和经济适用房。一举多得，解决地方财政和开发商的问题。解决现金流和居民“烂尾楼”问题，同时解决新公民住房保障制度，将产生各界叫好的效果；
2）全面取消限购，回归市场化，释放刚性需求和改善性需求。一线城市要抓住“金九银十”时间窗口，率先放宽郊区、大户型限购，提振人气；
3）继续降息，包括降低现有第二套住房抵押贷款利率，并通过降低存款准备金率来降低银行负债成本。此外，我们还可以考虑完善多子女家庭购房支持政策。
长期来看，存量时代，土地出让收入和房地产开发建设税收增速是趋势，“土地财政”亟待转型。一方面，减少地方政府对土地财政的依赖，拓展消费税、个人所得税等地方政府稳定可持续的收入来源；另一方面，促进新兴产业发展，增加地方政府财力，如向股权融资转型。
目录
1 现状：近年来土地市场低迷，拖累财政
2 土地财政的成因及构成
2.1原因：体制机制改革+城镇化
2.2 成分一：土地财政贡献地方收入40%以上，土地出让收入是主力军
2.3 第二部分：土地出让金和土地相关税费占房价的60%以上
3 影响：地方财政收支矛盾加剧，偿债压力较大
4启示：当务之急是振兴楼市，长远推进新一轮财税改革，完善中央和地方财税体系。
文本
1 现状：近年来土地市场低迷，拖累财政
当前房地产市场正处于调整阶段，土地市场明显遇冷。供给端，“楼决定地”去库存背景下，土地供应萎缩；需求方面，房地产企业资金紧张，拿地意愿较弱，导致供需双双下滑。具体表现如下：
1）供应方面，在“以房定地”要求下，住宅用地整体供应大幅下降。 2021年至2023年100个大中城市住宅用地供应规划建筑面积复合增长率为-22.2%，2024年1月至6月同比为-36.2%，降幅扩大。 2021年，全国22个重点城市实施“两个集中”政策，全年住房供应不超过3批次。 2022年，随着土地市场的调整，大部分城市将打破“两个集中”限制，各地将根据市场情况调整全年土地供应批次和时间，实行“小量、多次” “ 供应。 2023年，各地土地供应计划将与市场情况挂钩，实行“预供地清单”制度，灵活调整土地供应节奏。 2024年开始，去库存将是重点。在“以房定地”的要求下，各地土地供应将持续萎缩。数据显示，2021年、2022年、2023年、2024年1-6月，100个大中城市住宅用地供应规划建设面积同比增速分别为-16.3%、-28.9%、-21分别为-36.2%和-36.2%。
2）需求方面，房地产企业资金紧张，拿地意愿不足。 2021年至2023年100个大中城市住宅用地交易面积年均复合变化为-10.6%。受房地产市场销售冷淡、房企资金不足、投资意愿低迷等因素影响，2021年以来土地市场成交量萎缩。2021年1月至6月、2022年、2023年、2024年100家大中型土地市场成交量出现萎缩。规模城市 全市住宅用地成交面积同比增速分别为-12.3%、2.9%、分别为-20.8%、-29.6%，2022年略有正增长，主要是优质土地供应比例较高、国有资产较低。从溢价率来看，2024年6月百城土地溢价率为3.06%，处于近十年来的较低水平，反映出土地市场人气不高。
3）分地区看，一线及核心二线城市表现优于三线及四线城市。但受整体市场情绪影响，市场下行趋势蔓延。 2021年，百强城市中二三线城市住宅用地成交面积首次同比转负。一线城市保持小幅正增长。 2022年、2023年，一线城市全部转负增长。 2021年至2023年，一二三线城市同比复合增长。速度分别为-31.0%、-31.2%和-20.2%。 2024年1月至6月，由于百城土地供应降幅扩大，各一线城市成交面积均出现下降。一、二、三线城市同比变化分别为-44.1%、-16.1%、-36.5%。二线城市降幅有所收窄。从具体城市来看2024土地政策，2024年1月至6月，29个重点一二线城市土地成交面积同比统计为-22.5%，成交总价同比-35%。年。其中，北京、上海、广州、深圳成交面积和总价有所下降；二线城市中，除济南、武汉、福州外，成交面积和成交总价同比有所上升，其他城市则有所下降。
土地市场疲软已连续两年拖累地方财政。 2023年，地方国有土地使用权收入5.8万亿元，较2021年峰值下降31.8%，未来土地财政仍存在下行压力。 2024年1月至6月，地方土地出让收入同比下降18.3%，降幅环比扩大4.3个百分点。土地出让收入是地方政府性基金收入的主要来源，近年来占比近90%。土地出让收入持续下降是财政收入的主要制约因素之一。需要注意的是，土地出让合同规定，“土地出让完成后，应在合同签订后一个月内支付出让价款的50%，最迟应在一年内支付余款。” ”但土地出让收入采用“收付实现制”下，当年签订的土地出让合同价款可能无法当年全部缴入国库，土地出让存在滞后性。由于当前土地市场持续低迷，未来一段时间土地财政仍将面临下行压力。
2 土地财政的成因及构成
2.1原因：体制机制改革+城镇化
土地财政的形成，既是体制改革的结果，也是其形成的历史必然性。一方面，分税制改革实现了“财权上移、行政权力下放”。在国有土地和用途管制的背景下，地方政府往往会向土地索要收入。另一方面，城镇化的快速发展带来了房地产市场的发展，地方政府通过“赚地方钱”获得了发展红利。
1）分税制改革是抓手。 1994年分税制改革后，中央财政权力下放。地方财政收入比重大幅下降，支出比重仅小幅下降。 1994年，地方财政收入占全国财政收入的比重由上年的78.0%大幅下降到44.3%，地方财政支出的比重由上年的71.7%下降到69.7%。
分税制改革后，地方财政收支面临较大压力。除了向中央政府寻求转移支付外，他们还向土地寻求收入。分税制改革将城镇土地有偿使用收入、土地增值税、房产税分配给地方政府，使地方政府收入与土地开发、房地产业紧密挂钩。
2）国有土地+用途管制是基础。现行的土地制度赋予地方政府对土地的实质性控制权。根据《土地管理法》，城镇土地属于国家所有，农村和郊区的土地属于集体所有。根据《城市房地产管理法》，城市国有土地使用权可以有偿转让，但农村集体土地必须被征收并转为国有土地后才能转让。分税制改革后，中央政府不再参与土地出让权的分配，地方政府与土地的关系进一步增强。
3）城镇化快速发展和地方政府“GDP冠军”是驱动力。一方面，城镇化的快速发展促进了房地产市场的发展。 1990年至2023年，我国常住人口城镇化率从26.4%提高到66.2%，城镇人口从3亿增加到9.3亿，净增6.3亿人。另一方面，虽然“唯GDP才是英雄”的时代已经过去，经济增长更加注重高质量发展，但过去一段时期经济增长仍然是地方政府考核的重要指标。在这一机制下，能否促进经济增长成为地方政府关心的重要因素。
2.2 成分一：土地财政贡献地方收入40%以上，土地出让收入是主力军
目前，土地收入仍然是地方财政的核心组成部分，相关税费也成为地方财政收入的重要组成部分，合计直接贡献超过40%。如果仅考虑地方政府财政收入和政府性基金收入，2023年地方财政收入约为18.4万亿。其中，地方财政收入11.7万亿元，占比63.9%。与土地、房地产直接相关的税收占地方财政收入的10.1%；政府性基金收入6.6万亿元，占比36.1%。土地出让收入占地方财政收入的10.1%。占收入的31.6%。因此，在不考虑土地财政的情况下，土地财政贡献了地方财政收入的约41.7%。
1）土地出让收入占地方财政的30-40%，是土地财政的主力军。 2010年至2021年，国有土地使用权出让金从2.8万亿元增至8.5万亿元，年均增长5.4%。从2022年开始，土地市场明显降温。在供需紧张的背景下，2023年下降至5.8万亿元，较2021年高点下降31.7%。
从土地出让金占地方财政的比重来看，地方政府对土地收入的依赖程度较高。 2012年至2023年，土地出让金占地方财政的比重平均为34.0%，2020年最高水平为43.2%。
2）与土地、房地产直接相关的税收约占地方财政的10%，其中交易过程中的土地增值税和契税占6.1%。与土地和房地产有关的税种包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。这些税收收入全部划归地方使用，并纳入地方一般预算收入。房地产五项税种总额从2007年的2755.3亿元猛增至2021年的2.1万亿元，年均增长16.8%。 2022年将降至1.9万亿元，2023年将降至1.85万亿元，较2021年高位下降10.8%。
从五类房产税在地方财政中的比重来看，2012年至2023年五类房产税在地方财政中的平均比重为10.8%，比重相对稳定。具体来说，土地增值税和契税是交易过程中的主力。 2023年，两者合计1.2万元，占五特房产税的60.4%，占地方财政的6.1%。
2.3 第二部分：土地出让金和土地相关税费占房价的60%以上
从宏观来看，土地出让金及相关税费占房价的60%。 2012年至2023年，土地出让金平均占商品房销售额的43.7%。 2015年和2016年，由于工业库存压力重，土地市场不景气，土地出让金占比分别为35.3%和30.3%，接近十年。这是2020年的最低水平，此后该比例一直呈上升趋势。 2023年土地出让金占比为49.7%。到2023年，土地出让金和五项特有税费合计占商品房销售额的比重达到65.6%。
从中观层面看，土地价格及相关税费占房价的近60%。我们选取了北京、上海、广州、深圳、杭州等8个城市来计算中城市层面的房价构成。房价可细分为：建筑成本（建筑安装成本）、土地出让金、政府税收和企业总收入。
1）2023年，土地成本占房价的比例约为38.0%。我们用上一年的土地出让价作为下一年的房价成本，即2022年的土地出让价作为2023年房屋的土地成本。根据样本城市的计算结果，土地2023年成本占房价的比重约为38.0%，一线、二线城市平均占比分别为41.7%和34.3%。
2）2023年，建筑安装成本约占房价的8.1%。考虑房地产开发周期，我们以2022年的建筑安装成本作为2023年的房地产开发成本。根据测算，样本城市建筑安装成本占房价的平均比重为8.1%，平均一线和二线城市的占比分别为6.2%和9.9%。
3）2023年，房地产相关税费占房价的比重约为17.2%。我们将与房地产相关的直接税和间接税分为土地税和其他税。土地相关税费约为土地出让金的15%，其他税费扣除土地出让金、土地税和开发费用后约为房价的25%。 %，据此计算的房地产相关税费与房价的平均比率为17.2，其中一线和二线家庭的平均比率分别为17.3%和17.2%。
4）2023年，企业总收入占房价的比重约为36.7%。 2022年，扣除政府收入和建筑安装成本的企业总收入平均占比为36.7%，其中一线和二线平均分别为34.8%和38.6%。
从微观层面看，地价+税收的比重约为60%。根据行业层面的数据，土地购置成本占房价的40%以上，税收约占14%，政府收到的土地价格和税收之和约占房价的60%。
此外，通过分析上市房企经营数据可以发现，上市房企高地价项目纷纷进入结算期。土地成本占运营成本的比重不断加大，房地产企业的利润受到挤压。 2018年至2023年，样本房企土地成本占房地产开发成本的比重从37.9%上升至52.6%。同期净利润率从13.4%下降至5.2%，房地产业务利润率逐渐收窄。
3 影响：地方财政收支矛盾加剧，偿债压力较大
过去，在房地产市场快速发展的增量阶段，土地财政在补充地方财力、促进经济增长、完善城市公共基础设施等方面发挥了积极作用。
1）土地财政缓解地方政府支出压力，补充地方财力。分税制改革扩大了地方财政收支差距。 1994年，地方财政收支缺口由上年的61亿元变为-1727亿元。此后一直为负，差距越来越大。 2023年达到11.9亿元。万亿元。除中央转移支付外，土地财政成为地方政府弥补缺口的重要收入来源。
2）充分发挥土地要素促进经济增长、加快城镇化进程的作用。土地金融充分激活土地要素。一方面，通过土地使用权出让，为基础设施建设融资，扩大投资规模，促进经济增长；另一方面，通过土地开发利用，城市布局逐步发展，城市空间得到延伸，城乡空间格局得到改善。地方政府出让土地的收入用于当地基础设施建设。开发商获得土地并开始开发建设，可以带动周边地区的地价和房价上涨。地方政府可以借此获得更多收入，实现GDP和地方财政的双增长，同时也推动了城镇化进程。
当然，我们也应该正视土地财政带来的尚未解决的问题，包括推高房价、推高库存等。过去，在强劲的市场需求下，通过高溢价交易，核心一二线城市无需大量土地供应即可获得高额土地出让金。地价推高房价，三四线城市依赖土地财政。土地供应与实际需求不匹配，土地库存难以消化，造成“一二线房价高，三四线库存高”的问题。分地区看，2010年至2020年东部地区城镇建设用地增速低于城镇人口增速3.3个百分点；中部、东北、西部地区增速分别为20.3、17.4、24.3个百分点。从城市规模来看，2010年至2020年，千万人口以上城市的城市人口增长了25.4%，但土地供应仅增长了2.6%； 20万以下城市人口增长22.8%，土地供应增长47.8%。
现阶段，随着房地产市场的调整，土地市场持续低迷，拖累地方财政，地方财政收支矛盾加剧、地方债务压力较大等负面影响不断显现。
1）土地财政收入下降，地方财力减弱，相关财政支出趋紧。从收入来看，土地出让收入是政府性基金收入的主要组成部分。 2022年和2023年，地方土地出让收入同比分别下降23.1%和11.2%，拖累地方政府资金同比分别下降21.5%和10.1%。从支出看，依靠土地出让收入安排的支出减少。政府资金根据收入分配。随着土地出让金的下降，这意味着与土地出让金相关的财政支出也会减少。 2022年、2023年国有土地使用权出让金收入安排支出同比分别为-17.8%、-13.2%。
2）地方财政对中央财政的依赖程度较高，中西部省份对转移支付等非税收入的依赖程度较高。数据显示，2021年至2023年，地方政府财政收入对政府性资金的依赖度从32.7%下降到23.1%，对中央转移支付和税收返还的依赖度从28.6%上升到36.0%。从地区来看，中西部省份对转移支付的依赖程度较高。从转移支付程度（中央对地方转移支付和税收返还/一般公共财政支出）来看，东部沿海地区相对自给自足。 2023年，北京、上海、江苏、浙江、广东中央转移支付比重均不足20%。西北、东北、西南省份自给程度较低，其中黑龙江、西藏中央转移支付占比超过80%。此外，中西部地区罚款、没收收入比例较高。虽然增加了地方财政收入，但不利于改善当地营商环境。
3）地方债务压力较大，偿债风险加大。土地出让收入是政府一般公共预算支出的补充，也是地方政府专项债务偿还的来源之一。在土地出让金下调的背景下，由于债务利息支付相对刚性，地方债务偿还压力较大。截至2024年6月，地方政府债务余额42.6万亿元，同比增长12.7%，其中专项债务余额26.4万亿元，同比增长14.9%。此外，由于过去房地产市场低迷，土地市场人气下降，城投公司低价拿地已成为常态。但一些平台公司会通过抵押的方式为收购的土地进行融资，积累了巨大的风险。当土地价值下降，预期未来土地收入减少时，这种情况下，债务偿还的风险就会增加。
4启示：当务之急是振兴楼市，长远推进新一轮财税改革，完善中央和地方财税体系。
当前必须恢复对房地产市场的信心。短期来看，下半年需要更大的增量政策来扭转当前的严峻形势。三项举措可以拯救房地产行业：1）建立规模超过3万亿元、利率低、期限长的大型住房银行。必须是长期的、大规模的。它收购开发商的土地和商品房库存，并将其用于租赁房和经济适用房。一箭多雕，解决了地方财政、开发商现金流、居民“烂尾楼”等问题。 ”问题，在解决新公民住房保障制度的同时，将起到各界叫好叫好的效果；2）彻底取消限购，回归市场化，释放刚性需求和改善性需求，一线城市要抓住机遇“金九银十”时期，率先放宽郊区、大户型限购提振人气3）继续降息，包括降低二套房存量抵押贷款利率，降低二套房贷款利率。通过降低银行负债成本此外，还可以考虑完善多子女家庭购房支持政策。
1）建立住房保障银行，降低收存成本。 5月17日，央行提出设立3000亿元保障性住房再贷款，为房地产去库存提供了有效路径。 7月30日，CPC中央委员会政治局举行的会议提到：我们必须遵守消化现有住房和优化增量增长的结合，并积极支持购买现有的商业住房作为负担得起的住房。目前的毁灭性方向很明显。但是，考虑到收购和存储的成本是资本利率加上支持融资和运营成本的资本利率，因此收购，存储和建造负担得起的住房收入不能支付成本，而地方政府没有足够的购买动力。中央银行的每年再融资负担得起住房利率为1.75％。根据估计，利率银行向国有企业贷款至少约3％，而经济适用房的租赁比率仅为2.75％。为了刺激地方政府购买和预订的动机，我们可以继续降低贷款资金的成本并减少支持资金的比例。此外，必须增加收集和存储所需的资金总量，这可能在两年内约为2万亿，并且必须加速住房安全系统的改善。
2）完全取消购买限制并恢复市场化。现在，市场处于调整阶段，这是一个很好的机会来提高购买限制。发达国家对国内居民没有购买限制。它们是通过价格和税收而不是人工行政手段来调整的，而不是人工行政手段。如果第一和二线市场变得活跃，它们可以通过为土地融资和税收做出更多贡献来刺激经济增长。从国际经验来看，典型海外国家的核心城市的房地产很长一段时间以来一直向国内和全球买家开放，没有购买或销售限制，并且遵循面向市场的原则。与海外国家相比，我国的一线城市（例如北京）对核心地区的购房政策有更大的限制。目前，北京公民身份的单身人士仅以自己的名字购买房屋。北京公民身份的已婚家庭仅限于每个家庭（夫妻和未成年子女）购买两所房屋；非贝吉家庭必须连续五年满足要求。个人税/社会保障，那些在北京没有房屋的人只能购买一所房子。此外，在2024年4月3日之后，上述家庭和个人可以在第五圈道之外购买额外的房屋。
现在，二线城市逐渐放松了对购房的限制。将来，一线城市也应逐渐放松限制。他们可以先从外郊区开始，并首先放松他们的工作稳定的人。大型公寓可以首先在核心地区放松。一线城市可以开始放松外郊区的购买限制。首先，应该为有稳定工作的人放松。这是一个合理而艰巨的需求，即可使永久性人口没有家庭注册，可以在和平与满足方面生活和工作。其次，可以为来自城市以外的人们放松。核心区域首先可以放开大型公寓。例如，今年1月，广州正式取消了120平方米以上房屋的购买限额，这实际上向全国买家开放了奢侈品市场。当前的房地产市场仍处于调整阶段，因此由于采购限制而无需担心市场过热。删除购买限制将在短期内促进房地产的底层。在中长期中，我们可以考虑通过税收稳定后的税收机制（例如房地产税）来规范市场。这还可以增加当地财务的稳定税收来源，并通过联系人和土地，将两只鸟与一块石头杀死供应和需求之间达到平衡。
3）降低现有的抵押贷款利率，包括现有的第二纳入抵押贷款利率，并减少相关税收和费用以降低房屋购买成本并减轻居民的负担。随着“ 517新交易”的实施，许多城市废除了抵押贷款利率的下限，抵押贷款利率已进入“ 3时代”。根据壳牌研究所的数据，2024年5月100个城市的平均主流首次房屋贷款利率为3.45％，比四月减少了12bp；主流第二次房屋贷款利率的平均为3.90％，比四月减少了26桶。但是，某些现有抵押贷款的利率仍然约为4％，而新贷款和现有贷款之间的利率差异也扩大了，这实际上增加了对居民贷款的压力，并且早期还款增加了。如今，现有抵押贷款利率与新抵押贷款利率之间存在很大差距。仍然有必要促进降低现有抵押贷款利率。第一个家庭贷款利率之前降低了，社会响应非常好。第二纳入贷款利率也应降低。这是良好的治理。通过继续降低存款利率，可以减轻银行净利息利润率的压力。
4）为有多个孩子的家庭提供购房支持，包括提供房屋购买补贴和降低抵押贷款利率。一方面，有多个孩子的家庭更愿意更换房屋。人口的增加使家庭对更多的住房空间有更大的要求。但是，由于购买和替换房屋的成本很高，因此很难释放一些需求。另一方面，高住房价格是降低家庭住房成本的一个因素。住房价格比率和居民在中国大城市中的抵押贷款比率和居民的抵押贷款比率之一是世界上最高的，高昂的成本抑制了生育孩子的愿望。在购买房屋时为有孩子的家庭提供优惠的政策，并降低养育儿童的直接成本将有助于扩大国内需求，稳定增长并在短期内稳定就业。从长远来看，它将有助于提高生育水平，改善人力资本并增强经济和社会活力。它有多种用途。
从长远来看，房地产股票的时代即将到来，“土地融资”迫切需要转型。在快速的城市化和工业化阶段，土地转移收入和房地产开发和建设的税收是地方政府原始资本积累的重要来源。但是，股票链接上的房地产税很难应对一次性和大规模的财政支出，例如城市拆除和重建以及大规模的基础设施建设。支出。随着我国城市化的不断发展，新房屋交易的比例正在下降，土地转移收入和房地产开发以及建筑税收收入的增长率正在下降。当地金融需要补充新的税收来源。
1）加深财政和税收制度的改革。建立并改善与其权力相匹配的地方财政系统，调整中央政府和地方政府的支出责任，减少地方政府寻求额外税收的动机，并赋予地方政府更多的税务机构。
2）减少地方政府对土地融资的依赖。扩大对地方政府的稳定且可持续的收入来源地方政府收入的主要来源，并确保地方政府为产品提供长期稳定的税收来源。